Az élelmiszer-biztonság nemzetközi szintjei (2)

Az élelmiszerekre vonatkozó jogszabályozás nem új keletű jelenség, de tényleges fejlődése az időben mintegy egy századnyira nyúlik vissza.

A jogszabálynak validáltnak kell lennie

Nemzetközi szinten

Ez nem új fogalom, jóllehet nem alkalmazták folyamatosan a világ országaiban. A GATT tárgyalások is úgy becsülik, hogy ezek a szabályozások, amelyeket műszaki szabályoknak nevezünk (amelyek a szabványokkal ellentétben kötelezőek), szolgáltatták az indokokat egy termék piacra dobásának a megakadályozására. Így világméretekben megfogalmazódott a «kereskedelem műszaki akadályai» elnevezésű megegyezés, mint ahogy néhány évvel korábban ez megtörtént az EEC belső piacára vonatkozóan.

A GATT keretén belül aláírt két nemzetközi megállapodás, amelyek WTO megállapodásként ismertek, a következő:

• Megegyezés a kereskedelem műszaki nehézségeiről (TBT, Technical Barriers to Trade angol mozaikszóként ismert);

• Megegyezés a közegészségügyi és növény-egészségügyi intézkedések alkalmazásáról (SPS egyezmény).

Ez a két megegyezés ugyanazon a gondolaton alapszik: nemzetközi szabályozások (vagy eljárások a szabályozások alkalmazására) nem okozhatnak indokolatlan megkülönböztetést a különböző országok gazdasági szereplői között. Mindegyik megegyezés néhány sajátosságot is mutat.

TBT megegyezés

1979-ben aláírt, majd 1994-ben felülvizsgált egyezmény, amely minden árucikkre, így az élelmiszerekre is vonatkozik. Alapja, hogy egy szabályozásnak törvényes alapokon kell állnia, az előrelátható intézkedéseknek a rendelkezésre álló szabályozások közül afelé kell irányulniuk, amelyik a legkevésbé akadályozza a kereskedelmet.

A törvényes célok között szerepel többek között a félrevezető alkalmazások megelőzése, az emberi biztonság és egészség védelme. Az élelmiszerekre vonatkozó szabályozások lényegi célja: a fogyasztót nem becsapni, a gazdaság más szereplőivel szemben tisztességesnek maradni, és az egészséget nem veszélyeztetni.

Ez a kifejezés többek között azt is jelenti, hogy a fogyasztók informálásának szabályozása is törvénnyel lesz szabályozva (pl. az alkotók kötelező megadása).

Kérdés azonban, hogy milyen mélységig kell az információkat megadni (származás, gyártási mód vagy az alkotók beszerzési helyének kötelező jelölése). Meg tudjuk-e állapítani ugyanúgy, hogy egy élelmiszer sajátos elnevezése megfelel-e a megadott összetételének vagy beszerzési módja megfelel-e az adott ország szabályozásának? A válasz biztosan nem lesz homogén és nem lesz abszolút. Az egészség védelme magában foglalja a táplálkozást is, amely inkább csak egy védekező viselkedési mód, semmint tényleges védekezés az élelmiszerek által okozott veszélyek ellen.

SPS megegyezés

Ez a megállapodás a GATT megbeszélések eredményeként született meg 1995-ben (Uruguay). Mint ahogy neve is jelzi, az állat- és növény-egészségügyre vonatkozik, az élelmiszerekben megtalálható adalékanyagokhoz, szennyezőkhöz, mérgekhez és kórokozókhoz kapcsolódó kockázati tényezők vizsgálatát célozta meg. Nem közvetlenül az állat- és növény-egészségügyre, hanem a higiéniára, az adalékanyagokra, növényvédőszer-maradékokra vagy az állategészségügyben használt gyógyszerekre, kémiai és biológiai szennyezőkre vonatkozik.

Az SPS egyezményben, mint ahogy a TBT egyezményben is, az egészség mint főcél szerepel. De akkor miért ennyire körülhatárolt egy ilyen specifikus egyezmény? Kitűnt a GATT tárgyalások során, hogy a kereskedelmi akadályok nagy száma a közegészségügyi és növény-egészségügyi szabályozásokból ered, így egyrészről szükségessé vált küzdeni e szabályozások anarchikus fejlődése ellen, másrészről előnyben részesíteni közülük azokat, amelyek adott specifikus veszélyhelyzet esetén bizonyítottan problémamentesen alkalmazhatóak.

Ennek megfelelően ez az egyezmény a tudományos visszaigazolás meghatározásának irányába fordult, szem előtt tartva többek között két lényegi elemet: a kockázatelemzést (lásd a speciális füzetet) és az egyenértékűséget.

Egyenértékűség

Az egyezmény alapelve, hogy egy állam nem akadályozhatja meg külföldi árucikk behozatalát azzal az indokkal, hogy az nem felel meg az állam szabályozásának, ha az árucikk származási helye szerinti ország bizonyítani tudja az egyenértékűségi szabályozás alkalmazását. Egy igen jellemző példa erre a mikrobiológia szennyezők által okozott vészhelyzet-kezelés, amely történhet a gyártósor kezelésével vagy a gyártási folyamat végén történő tisztítással. Egy még nem teljesen szabályozott példa erre a nyers tejből készült sajtok kérdése, amelyek esetében Észak-Amerika kötelezővé teszi a pasztőrözést. Vagy ide sorolható az ivóvíz kérdése is, hiszen a védett területen kitermelt víz kezelés nélküli palackozása ismert előállítási mód, amely egy összehasonlítható vészhelyzet-kezelést mutat be, és a palackozáskor végzett tisztításhoz viszonyítva olcsóbb eljárás.

Nemzeti és önkormányzati szinten

Az államok vagy az állomok egy csoportja szabadon korlátozhatja belső termelését, figyelmen kívül hagyva a kidolgozott elveket. De ez a lehetőség is szabályozott mind jogi, mind gazdasági szempontokból.

A gyakorlatban egy állam vagy az államok együttese nem alkalmazhat olyan jogszabályokat a területén előállított termékekre, amelyek megengedőbbek az importból származó ugyanazon termékre érvényes szabályokhoz viszonyítva. Ebben az esetben elfogadhatatlan megkülönböztetésről, egy inkoherenciáról lenne szó a szükséges megelőzési szintek rögzítésében (ha egy adott származású termék nagyobb kockázati tényezővel bír, mint a nemzeti termelésből származó), és ezt a szabályozást az SPS egyezményben vezetik be. Elképzelhető azonban sokkal szigorúbb szabályozás is, amely gazdaságilag nehezen támogatható, ezt «fordított megkülönböztetésnek» nevezik.

Tehát, ha egy előállítás csak a nemzeti vagy helyi kereskedelem tárgyát képezi, a nem validált jogszabályok használata, azaz a «túlságosan előíró» formák szigorú gazdasági szempontokból nem alkalmazhatóak.

Jelenleg ez komoly vita tárgyát képezi az Európai Unióban a higiéniát illetően, amikor a szabályozások az eszközhasználatra, a megoldások kötelezettségére vonatkoznak, meghagyva az eszközválasztás jogát a vállalatoknak. Általánosan megfogalmazva: a hivatalos szervek nem szabhatnak ki a vállalatokra olyan költségeket, amelyek nincsenek közvetlen és egyenes arányban a biztonság mértékével.

Nehézkes alkalmazás

Az alkalmazott jogszabályok vizsgálata és validálása folyamatosan szükséges, ez soha nem is volt és nem is lesz kérdéses. Mindez jelentősen és vitathatatlanul meghatározza a jövő jogszabályozását és az esetek nagy részében nem okoz nagyobb fennakadásokat, problémákat. Azonban bizonyos korlátozások esetén ez jelentős probléma forrása lehet, és ezek a korlátozások az esemény vagy a probléma iránti érzékenység növekedésével kissé ingadoznak. Ráadásul, még ha a nemzeti szabályozások megegyeznek és azonosak is egy eseményre vonatkozóan, e szabályozások alkalmazásának módja akkor is jelentősen eltérhet az egyes országokban.

A szabályozások központi, lényegi részét tekintve néhány példán keresztül bemutatjuk a fellépő problémák sokoldalúságát. A gazdasági végrehajtó szervek munkája során fellépő jogi bizonytalanságok elkerülésének érdekében hangsúlyossá és szükségessé válik a Codex Alimentarius alkalmazása még egy világos szabály alkalmazhatósága esetén is.

Néhány példa a fellépő problémákra

Az ellenőrzés hivatalos rendszerének egyenértékűsége

Az a megállapítás, hogy a kereskedelem műszaki akadályait sokkal inkább a jogszabályok alkalmazása, semmint maguk a szabályok jelentik, már régóta ismert. Egy egyedi és folyamatos piac működését megakadályozó műszaki akadályok nagy része abból származik, hogy a különböző tagállamok a közös megegyezéseket többé-kevésbé szigorú módón alkalmazzák. Ez az oka annak, hogy 1989-ben egy ellenőrzésre vonatkozó jogszabályt dolgoztak ki, amely kimondja és meghatározza azokat a feltételeket, illetve az ellenőrzés kivitelezésére vonatkozó alapszabályokat, amelyekhez egy-egy ország hivatalos szerveinek tartaniuk kell magukat.

Világméretekben hasonló megállapítások vannak, és mindkét idevonatkozó egyezmény, az SPS és a TBT is speciálisan érinti ezeket a kérdéseket. Az ellenőrzés vizsgálata (megfelelőség-értékelés) ebben a tekintetben hasonló fontosságú, mint maguk a jogszabályok. Mindkét egyezmény esetén megfogalmazódott, hogy kellő szabadságot kell biztosítani az államok számára az önigazgatásra, az alkalmazott egyenértékűségi vizsgálatok kidolgozására. Az Európai Közösség egy közösségi felügyeleti szerv működését dolgozta ki. A Codex Alimentarius szerint világméretekben ez az értékelés nagyrészt kétoldalúan fog működni, az idetartozó Tanácsok által megállapított hivatalos ellenőrző rendszerekre vonatkozó szabályoktól kezdve az élelmiszerek importálására és exportálására vonatkozó hitelesítésig.

Egy kérdés azonban egyre inkább fontossá válik, ez pedig a vállalatok és a hivatalos szervek közötti együttműködés. Rendszerint világszinten elfogadott tény, hogy az előállító és a forgalmazó felelőssége, hogy egy élelmiszer megfelel-e a szabályozó intézkedéseknek, a hivatalos szervek szerepe pedig megvizsgálni azt, hogy az előállító és forgalmazó olyan eszközöket, eljárásokat alkalmaz-e, amelyek biztosítani képesek a jogszabályoknak való megfelelést.

A Codex Alimentarius által néhány éve kidolgozott HACCP-rendszer a következő gondolatot fogalmazza meg: az előállító szakember feladata az ellenőrző rendszer kidolgozása, míg a hivatalos szerveké az ennek való megfelelés vizsgálata. Tehát ez az előállító szakemberek és a hivatalos szervek pótlólagos feladata, hiszen alapjaiban a minőségbiztosítási rendszerek, úgymint az ISO 9000, tudatos alkalmazása mellett lehetőséget ad az ellenőrzési terv kidolgozására, de különösen a legmegfelelőbb és a leghatékonyabb döntés meghozatalára.

Bizonyos termékek definíciója

A franciák jól ismert területe ez, csak néhány példát említve, definiálták az olyan termékeket is, mint a vaj, kolbászhús, szörp, extraszűz olívaolaj, méz és más termékek. Vajon jogos-e megtiltani olyan termékek behozatalát, melyeknek az elnevezése megfelel egy adott definíciónak, de az áru nem felel meg teljes egészében az elnevezés alkalmazhatósági feltételeinek? Milyen törvényeket állíthatunk fel a más országokból származó kolbászhúsra vagy kacsamájra nézve, ha más országokban ezek az elnevezések más termékeket jelentenek? Meg kell-e engednünk, hogy a fogyasztó ország törvénye mindig felülkerekedjen az exportáló ország törvényein, amely így véglegesíti a kereskedelem akadályait? Nem kellene-e inkább rugalmasan kezelni, eltörölni ezeket a un. «recept» szabályozásokat, kifejlesztve a széles körben kötelező címkézést az összetételre vonatkozó liberalizáció ellenében?

Technológiai alkalmazhatóság

Számunkra egy eljárás, vagy még inkább az adalékanyagok alkalmazását minden részletes vizsgálat előtt meg kell előznie az alkalmasságát bizonyító tesztnek: bizonyítani kell, hogy nem létezik hagyományos eszköz, gazdaságilag elfogadhatóbb más előállítási mód. Tartósítószer alkalmazása például semmilyen körülmények között nem lehet könnyítő megoldás, mert részben vagy egészben átlépi a gyártás megfelelő, jól működő higiéniás követelményeit. Minden egyéb helyzetben, amelyben megfogalmazódik ez a gondolat, csak akkor kell ezt figyelembe venni, amikor egészségügyi probléma merül fel, vagy a kockázati expozíciót korlátozni kell. Ezen elmélet szerint mindaddig, amíg nem merül fel egészségügyi probléma, az előállítók szabadon alkalmazhatnak minden eljárást és adalékanyagot jelentőségüknek megfelelően: a szabályozás nem lehet akadálya egy fejlesztésnek.

Nyomon követhetőség

Elsőként kockázatkezelésként vizsgálhatjuk. A szabályozások fontossága, amelyek meghatározzák vagy előnyben részesítik a nyomon követést, nem vitathatóak, mind az alulról felfelé, mind a felülről lefelé irányuló módszer ismert. Célja behatárolni minden alapanyag eredetét összhangban a termékdokumentációval, illetve leírással, így biztosítva a minőségi előírásokat és a követhetőséget az előállítás során. A minőségbiztosítási rendszer, különösen az ISO 9000 szabványon alapuló – a fejlődő országok ellenőrző rendszerei nagyobbrészt ez alapján működnek – szerves részét képezi a nyomon követési kötelezettség. Ez alapján történik bizonyos típusú krízishelyzetek kezelése is, mint például a kergemarha-kór. Mindemellett a nyomon követés is nagy fontossággal bír, hiszen ez alapján történhet meg az, hogy vészhelyzet esetén a szakemberek vagy szakhatóságok felszólítására visszarendelhetik az árukészletet. Ez a magyarázata a nemzetközileg elfogadott árukészlet-számozási rendszernek, amelyet kötelező feltüntetni az élelmiszereken.

A nyomon követhetőséget vizsgálhatjuk a tisztességesség, illetve az információ hitelességének szemszögéből is. Egyre erősödik az a tendencia, hogy a fogyasztók számára hiteles információt kell biztosítani egy termékről, pl. eredete, előállítási, feldolgozási körülményei, azaz minden olyan információ, amely a végtermék vizsgálata során nehezen állapítható meg. A nyomon követés minden ismert hitelesítési rendszer szerves részét képezi, mint pl. az eredet megnevezése, mezőgazdasági termék vagy bioélelmiszer, de például a hentesbolt termékein megtalálható címkézés hitelessége sem lehet akármilyen, mert ebben az esetben a nyomon követésnek egy komoly és vitathatatlan bázison kell alapulnia, amelyik egy teljességgel hatékony állatazonosítási rendszerrel kezdődik. A hitelesítési rendszereknek önkéntes szinten is működniük kell. Általában nem vagyunk kötelesek ilyen típusú garancia adására, de ha kiadjuk, attól kezdve a szabályozás tökéletesen működik a kölcsönös tisztesség alapján, többek között a nyomon követés pontos és előírt szabályai szerint, amely szükséges a nemzetközi keretek közötti kereskedelemhez.

Bizonyos jellemzők kötelező feltüntetése egy termék életciklusával kapcsolatosan

Megadhatjuk-e egy élelmiszer földrajzi származási helyét? Kezelési módját, úgymint a besugárzásos kezelés? Megszerzési, előállítási módját, vagy azokat a komponenseket, melyekhez valamilyen géntechnológiával módosított szervezet alkalmazásával jutunk el, vagy az állattenyésztésben és a tejiparban alkalmazott hormonok? A felsorolt problémák mögött kirajzolódni látjuk korunk nagy kérdéseit. Ahhoz, hogy ezekre válaszolni tudjunk, az alapelvekre kell hivatkoznunk. Ha egy egészségügyi problémát meg tudunk oldani ezzel az eszközzel, akkor mi a teendő? Ilyen esetek kétségkívül ritkán fordulnak elő (példa erre a BSE), de a jogi szabályozás megalapozása nem lesz nehéz. Választ ad-e arra a kérdésre, amely úgy ismert, mint «a fogyasztók aggodalma», amely nem tekinthető egészségügyi problémának, de szinte közismert? A feljebb közölt példák nagy részénél ez a helyzet áll fent: egy termék besugárzásos kezelésének körülményei nem ártalmasak az egészségre. Hormonok vagy géntechnikával módosított szervezetek alkalmazása, amelyekről egyre több helyen hallunk, nem okoznak problémát. Minden egyes esetben igen erős követelés, igény merül fel a fogyasztók részéről az információ iránt. Az ilyen összetevők, eljárások alkalmazásának megtiltása a WTO túlzott közbeavatkozásának minősülne. A kötelező címkézés a TBT egyezmény keretein belül elfogadható lenne, hiszen a megfogalmazott cél a fogyasztók egy részét megnyugtatni, akik az információ birtokában már szabadon dönthetnek a szóban forgó élelmiszerek elfogyasztásáról. Ebben az esetben az ellenőrzés kérdése merül fel. Mindenki tudja, hogy annak megállapítása, hogy egy termék előállítása milyen módon történt, nehézkes, egyes esetekben lehetetlen. Megvalósítható-e, hogy egy jogszabályozás ne csak arra kötelezze a termék eladóját vagy feldolgozóját, hogy megjelölje az adott áru előállítási módját (növekedési hormonok használata, amelyeknek a kimutatása nehéz), de adja meg, hogy melyik országból származik az adott áru, hivatalosan alkalmazható-e ott a kérdéses eljárás? Ez a kérdés, valamint az előzőekben feltett, még nem merült fel a WTO tárgyalásai során.

Óvatosság elve

Ez az elv az utóbbi időkben került előtérbe. Azt jelenti, hogy minden egyes alkalommal, amikor nem áll rendelkezésünkre a megfelelő tudományos alapokon nyugvó tájékoztatás, információ egy eljárás, anyag, összetevő vagy más dolog veszélyességéről, akkor inkább tartózkodjunk tőle. Első közelítésben, amely általánosan alkalmazott, ez az eljárás érthető, de kissé túlzó. Nagyon sokféle eljárás létezik és alkalmazzák napjainkban, amelyek soha nem képezték tárgyát határozott becsléseknek, vagy nem voltak kérdésesek. Minden egyes alkalommal azonban, amikor egy adott eljárásra vonatkozó tudományosan kielégítő szokásos becslések kapcsán kérdések merülnek fel bennünk, ez az elv komoly létjogosultságot kap.

Az adalékanyagok engedélyezési eljárására vonatkozóan is ugyanezeket az intézkedéseket kell végrehajtani? Egy gazdaságilag elfogadható előállítási rendszer – mely a csúcstechnológia igénybevétele nélkül került kidolgozásra – alkalmazásakor nem kellene-e körültekintőbbnek lennünk? A környezetvédelemre vonatkozó óvintézkedések ebben a kérdésben is folyamatos tárgyalások alapját képezik. Ez lesz a fő témája egy olyan tárgyalássorozatnak is, amelyet a Codex Alimentariusnak is tartalmaznia kell.

Codex Alimentarius

Az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete (FAO), valamint a WHO 1962-ben létrehozta a Codex Alimentarius vegyes programot, amelynek a célja megfogalmazni és kidolgozni azokat a normákat, direktívákat, ajánlásokat az élelmiszerekre vonatkozóan, amelyek segítségével biztosítható «a fogyasztók egészségének védelme és a kereskedelemben a tisztesség elve», valamint «irányítani és elősegíteni az élelmiszerekkel kapcsolatos igények, definíciók megfogalmazását, alkalmazását, harmonizációját, így támogatva a nemzetközi kereskedelmet».

Ez végeredményben szabályozási modellként a kormányzatok rendelkezésére áll. Hatékony alkalmazásuk kérdése az államok kezében van, hiszen ők döntik el, hogy beágyazzák-e nemzeti törvényrendszerükbe vagy sem. Azonban a TBT és az SPS egyezmények előzőekben leírt alkalmazása megváltoztatja a szerepeket, hiszen a megfelelő normák és nemzetközi ajánlások példaként szolgálnak a helyesen megalapozott nemzeti törvényhozás kialakítására. Az SPS egyezmény szó szerint idézi a Codex Alimentarius keretében megfogalmazott szöveget.

Konkrétan ez azt jelenti, hogy minden nemzeti szabályozás, amely megfelel a Codex egy szövegének, eleve úgy tekinthető, hogy nem akadályozza a nemzetközi kereskedelmet és fordítva, minden olyan nemzeti szabályozás, amely szövegében nem felel meg a Codex szövegének (vagy azért, mert nem létezik, vagy azért, mert az intézkedések különböznek) indokoltnak kell lennie. Más szavakkal, ha a Codex szövege egy ország által elfogadott, az adott országnak el kell fogadnia ennek következményeit is. Ebből az következik, hogy az aktív részvétel a Codex Alimentarius kidolgozásában rendkívül fontos, hiszen az abban megfogalmazottak tulajdonképpen az igényeink kinyilvánulását jelentik.